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굴착행위신고 반려처분 취소 및 신고증 교부의무 이행청구    운영자 2005-02-27 1449     굴착행위신고 반려처분 취소 및 신고증 교부의무 이행청구 (2003-56) ○재결일 : 2003. 7. 24 ○주문 피청구인이 2003. 6. 27. 청구인에게 한 굴착행위신고 반려처분은 이를 취소한다. ○청구취지 피청구인이 2003. 6. 27. 청구인에게 한 굴착행위신고 반려처분은 이를 취소하고, 굴착행위 신고증을 교부하라. 1. 사건개요 청구인은 2003. 6. 13. 피청구인에게 OO군 OO읍 OO리 일원에 원전수거물 관리시설 부지선정을 위한 사전 예비 지질조사 목적의 굴착행위 신고를 하였으나, 피청구인은 같은 해 6. 17. 원자력에 대한 관심이 지역내 민감한 사안으로 대두되고 있는 시점에서 지질조사에 따른 굴착행위는 군민의 정서에 혼란만 초래할 사항으로 예상된다는 사유로 굴착행위 신고 반려 처분하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 국가 방사성폐기물 관리사업 사업자(전기사업법 제82조)로서 2003. 2. 4. 제252차 원자력위원회(위원장: 국무총리)의 심의·의결에 따라 4개지역의 방사성폐기물 관리사업 후보 부지를 선정, 발표한데 이어 2003. 5. 1.에는 산업자원부장관과 과학기술부장관 공동명의로 방사성폐기물관리시설 부지확보 사업과 양성자기반공학기술 개발사업을 연계 추진하는 공고를 통해 2003. 7. 15.까지 유치희망 지역으로부터 자율 유치신청을 받도록 되었으며, 주민들이 유치를 희망하는 부지에 대해서는 제한을 두지않고 사전에 부지적합성을 확인하는 지질조사를 시행키로 하고 부지예비 조사를 2003. 5월초부터 착수하고 있는 바, 방사성폐기물 관리사업은 국가 전력수요의 40% 이상을 공급하고 있는 원자력발전소의 운영과정에서 불가피하게 발생되는 방사성폐기물과 산업현장 및 의료기관에서 방사성 동위원소의 사용에 따라 발생하는 방사성폐기물을 안전하게 종합관리하는 국가적으로 매우 중요한 사업으로서 국민들에게 저렴하고 안정적인 전력공급과 국민보건의 증진 및 국토환경의 보전을 위해 시급히 추진되어야만 하는 사업이다. 나. 청구인이 굴착행위 신고를 하게 된 법적 근거인 지하수법은 지하수의 적절한 개발·이용과 효율적인 보전, 관리에 관한 사항을 정함으로써 지하수의 개발, 이용의 적정을 기하고 지하수 오염을 예방하여 공공의 복리증진과 국민경제의 발전에 이바지함을 그 입법취지(목적)로 하고 있는 바, 이 사건 신고로 인한 굴착행위는 지하수의 오염이나 주변 환경에 영향을 미치지 않는 행위임을 감안한다면 위의 법 취지와는 전혀 다른 "군민들이 반대하고 있고, 방사성폐기물 관리시설의 유치신청이 되지 않는 상태에서의 지질조사는 무의미하다"라는 사유를 들어 청구인의 이 사건 굴착행위 신고에 대한 접수를 거부한 피청구인의 행정처분은 명백히 위법·부당한 조치이다. 다. 지하수법시행규칙 제9조의4 제2항에는 "제1항의 규정에 의하여 신고를 받은 시장·군수는 신고인에게 별지 제12호의 8서식의 굴착행위신고증을 교부하여야 한다"라고 규정하고 있으며, 지하수법 제37조의3(벌칙), 제4호에는 "제9조의4 제1항의 규정에 의한 굴착신고를 하지 아니하고 토지를 굴착한 자"라고 규정하고 있어 형사처벌 대상이 "신고증의 불비"가 아니라 "신고의 불비"임이 명백하므로, 이를 고려한다면 피청구인은 청구인의 신고서류 자체에 하자가 없는 한 이를 접수하여야 하고, 이에 따른 신고증도 마땅히 교부하여야 한다. 라. 금번 방사성폐기물 관리시설 후보 부지(이하 "부지"라 함)의 예비조사는 위치 기준상 부지로서의 부적격 사항이 존재하는지 여부를 확인하는 조사로서, 본 조사를 시행한다고 하여 피청구인이 관할하는 지자체가 최종부지로 바로 결정되어지는 것은 아니며(최종부지는 피청구인이 신청요건을 구비하여 산업자원부에 공식 신청하면 소정의 심사를 거쳐 최종 결정되며 복수의 후보부지가 신청될 경우에는 부지선정심의원회의 심의절차를 거쳐 최종결정됨), 이 사건 굴착행위의 대상 토지를 선정함에 있어 청구인은 사전답사를 통해 굴착행위에 따른 지하수 오염을 철저히 배제할 수 있는 위치를 선정하여, 해당 토지소유주와의 사전협의를 거쳐 굴착행위의 승낙을 득하였을 뿐 아니라, 시추구경이 직경 75mm에 이르는 이 사건 굴착행위는 그 조사목적이 암추의 관찰과 공내검층 등에 국한되어 있어(즉, 지하수의 채취나 이용이 아니므로) 지하수의 오염이나 주변환경에 전혀 영향을 미치지 아니하므로, 청구인의 이 사건 신고가 일부 지역주민의 왜곡된 주장이나 편향된 정서에 부합되지 아니한다 하여 피청구인이 이를 거부함은 행정권의 위법·부당한 행사라고 아니할 수 없다. 마. 기초자치단체인 피청구인 역시 대한민국의 행정기관으로서 지자체의 이익을 추구함과 아울러 공정하고 객관적인 입장에서 대승적 차원의 국가이익을 우선적으로 고려하여야 할 책임이 있다고 할 수 있는 바, '국가적 중요사업인 본건 부지확보의 공익'보다 '검증되지 아니한 일부 지역주민의 왜곡된 주장이나 정서'를 우선시 한 피청구인의 이 사건 거부처분은 명백하게 위법·부당한 것이다. 나. 피청구인 가. 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있으나 청구인 한국수력원자력주식회사 OOO이 같은 회사 OO원자력본부장 OOO을 대리인으로 한 이 사건 심판청구는 신고인이 청구인이 아님을 알 수 있고, 이 사건 처분을 취소하는 재결이 있다 하더라도 신고인이 아닌 청구인에게 신고증을 교부할 수 없을 것인 바, 이 사건 청구는 청구인 적격을 결한 흠이 있다 할 것이고, 또한 2003. 7. 15.까지 유치희망 신청을 받은 지역을 대상으로 방사성 폐기물 관리사업 부지로 결정하게 되어 있고 위와 같은 유치신청 사실이 없는 피청구인의 관할 내에서 부지적합성을 확인하는 지질조사 목적의 굴착행위는 목적에 부합하지 않을 뿐 아니라 그 필요성도 없다 할 것이고 이 사건 처분을 취소하는 재결이 있다 하더라도 청구인에게 회복되는 법률상 이익이 전혀 없으므로 이 사건 청구는 각하되어야 한다. 나. OO군은 전국에서 제일 많은 원자력발전소(6기)가 가동하고 있는 곳으로 국가전력의 40% 이상을 공급하고 있다는 공익에 밀려 원전으로 인한 직접적인 피해와 간접피해 그리고 군민들간의 반목과 질시가 팽배해 있는 지역적 특수성을 가진 곳으로서, 원자력발전소의 최초 가동후 20여년이 지난 세월동안 끊임없는 민원발생과 군민들의 피해의식이 잠재해 있어 왔고, 최근 원자력발전소 5·6호기 가동으로 인한 온배수범위의 확산에 대한 청구인의 안일한 자세와 국가적 공익을 내세워 군민들간의 대화와 타협을 외면한 채 법에만 의존하려는 자세로 일관하고 있는 상황에서, 지난 2003. 2. 4. 원자력위원회 의결로 방사성폐기물 관리시설중 OO군을 포함한 4개지역을 후보지로 선정 발표함으로써 그동안 잠재되어 있던 군민들의 강한 저항에 직면해 있고, 또한 산업자원부와 과학기술부가 양성자기반공학기술개발사업을 방사성폐기물관리시설 부지확보 사업과 연계한다는 추진 공고를 하게 됨으로써 이를 유치하자는 의견과 반대하는 의견의 대립으로 군민들간의 깊은 골이 형성되어 있는 상황하에서, 청구인이 신청한 굴착행위 신고에 대하여 지하수법에서 단체위임한 피청구인의 권한으로 원전수거물 관리시설 후보 부지에 대한 지질조사 목적의 굴착행위 신고의 수리로 파급될 혼란이 공공의 질서와 안녕보다 우선할 수 없다는 판단하에 피청구인은 부득이 이 사건 신고를 반려처분하지 않을 수 없었다. 다. 민원사무처리에관한법률시행령 제29조 제1항에 의하면 ① 처리주무부서 또는 실무종합심의위원회에서 안 되는 것으로 결정된 민원에 대한 법규적용의 타당성 여부, ③ 장기 미해결 민원, 반복민원 및 다수인 관련 민원에 대한 해소 또는 방지대책, ⑤ 기타 민원의 종합적인 검토·조정을 위하여 당해 기관의 장이 회부할 필요가 있다고 인정하는 사항 등은 민원조정위원회의 심의를 거치도록 규정되어 있어 피청구인은 OO군민원조정위원회규칙 제2조 규정에 의하여 OO군민원조정위원회의 심의를 거쳐 반려처분의 최종결정을 함으로써 절차적 정당성을 확보하였고 또한 이 사건 처분을 함에 있어 종합적인 검토 등에 심사숙고하였다. 라. 2003. 7. 15.까지 방사성폐기물 관리사업 유치신청을 받은 지역을 대상으로 사업부지로 결정하게 되어 있고 피청구인은 위 유치신청을 하지 않은 사실, 굴착행위 신고부지 주변에 인근 OO읍 OO리 4구 주민 46세대 77호가 밀집하여 거주하고 있고, OO서초등학교가 바로 옆에 위치하고 있어 원전 방사성폐기물 부지로 될 것이라는 주민들의 불안감 과중과 방사성 폐기물의 부지선정과 관련하여 군민들의 관심이 증폭된 상황에서 가장 민감하게 반응하여 군민들의 정서에 미칠 영향 등을 종합 고려하여 반려처분한 것은 정당한 것이다. 마. 지하수법 제7조에서 지하수를 개발·이용하고자 하는 자는 시장·군수의 허가를 받도록 되어 있고, 같은법 제8조에서는 미리 신고할 것을 의무화하고 있으며, 같은법 제9조의4 제1항에서는 지하수에 영향을 미치는 굴착행위의 신고에 대하여 미리 시장·군수에게 신고를 하도록 되어 있음을 종합적으로 볼 때, 이 사건 굴착행위 신고의 처리는 '하자 없는 신고서 제출'만으로 수리되어져야 한다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이고, 반대로 신고 수리권자인 피청구인으로서는 신고서류의 하자는 물론 기타 제 요소 등을 당연히 고려하여 처리하여야 하고 또한 가장 공익에 적합한 재량행사를 이행할 의무가 있다 할 것이다. 바. 피청구인은 원전 건설이후 지난 20여년 동안 청구인과 지역주민들간의 갈등을 해소하고자 많은 노력을 기울여 왔고 피청구인 산하 공무원들 또한 타 지방자치단체에서는 겪을 수 없는 특수한 지역적 환경에서 맡은 바 소임을 다하고 있는 바, 지방자치시대에 있어 지역주민들의 뜻은 군정의 방향이며 이를 무시하는 행정은 용납될 수 없는 것이다. 전국에서 가장 많은 원전이 가동되고 있고 가장 피해의식이 많은 지역에 다시 방사성폐기물 관리사업과 관련한 이 사건 처분이 국가이익을 고려한 대승적 차원의 필요성도 중요하지만 헌법상에 보장된 지역주민들의 권리 침해를 방지함이 우선시 되어야 하는 것이며, 또한 국가전력을 생산하여 판매함으로써 자회사 구성원의 경제적, 상업적 이익을 도모하는 영리법인인 청구인과는 달리 피청구인은 군민의 복리증진을 목표로 그 맡은 바 임무에 최선을 다하고 있다고 자부한다. 4. 이 건 처분의 위법·부당 여부 가. 사실의 인정 행정심판청구서, 피청구인 답변서, 굴착행위신고서, 굴착행위신고 반려처분 공문, 청구인 대리인의 재직증명서, OO군민원조정위원회 심의조서 등 각 사본 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (1) 청구인의 대리인 한국수력원자력(주) OO원자력본부장 OOO은 2003. 6. 13. 피청구인에게 아래 내용의 굴착행위 신고서를 제출하였다. ·굴착위치 : OO군 OO읍 OO리 89외 3개소 ·굴착깊이 : 40∼50m, 굴착지름 : 76mm ·굴착목적 : 원전수거물 관리시설 부지선정을 위한 사전예비 지질조사 ·구비서류 1. 굴착행위의 위치를 표시한 축척 5천분의1 이상의 지형도·지적도 또는 임야도 2. 원상복구계획서 (2) 피청구인은 2003. 6. 17. 위 청구인의 신청에 대하여 민원조정위원회를 개최한 결과, 이 사건 민원의 굴착위치는 46세대 77호가 밀접하여 거주하고 있고 OO서초등학교가 위치한 가시권 지역으로 원전수거물 관리시설 입지부지로는 부적정하다고 판단되며 주민들의 원자력에 대한 관심이 민감하고 주민간 갈등이 첨예한 지역정서 상 반려처분하는 것으로 결정하였다. (3) 피청구인은 2003. 6. 17. 최근 OO군의 상황은 방사성 폐기물 처분장에 따른 군민의 의견이 팽배해 군민간 갈등이 심화되고 이에 따른 집회 및 시위가 계속되고 있어, 원자력에 대한 관심이 가장 민감한 사안으로 대두되고 있는 시점에서 지질조사에 따른 굴착행위는 군민의 정서에 혼란만 초래될 사항으로 예상되는 바, 민원사무처리에관한법률시행령 제29조의 제1항의 규정에 의거 OO군민원조정위원회 심의후 굴착행위신고서 일체를 반려한다는 내용으로 청구인에 대하여 이 사건 굴착행위 신고 반려 통보를 하였다. (4) 청구인의 대리인 OOO은 1970. 2. 9. 청구인 회사 한국수력원자력주식회사에 입사하여 현재 같은 회사 OO원자력본부 본부장으로 재직하고 있다. 나. 관계법령 (1) 행정심판법 제9조 제1항 (2) 지하수법 제9조의4 제1항 (3) 지하수법시행령 제14조의3 제1항 (4) 지하수법 제1조 (5) 지하수법시행규칙 제9조의4 다. 판 단 (1) 먼저 이 사건 청구가 청구인 적격을 결한 흠이 있는 것인지에 대하여 살피건대, 당초 이 사건 굴착행위신고는 한국수력원자력(주) OO원자력본부 명의로 하였는데, 동 OO원자력본부는 한국수력원자력(주)와 별개의 법인격을 가지고 있지 아니할 뿐더러 한국수력원자력(주)의 직할 사업소에 지나지 아니하므로 동 OO원자력본부 명의로 한 법률행위의 효과는 당연히 한국수력원자력(주)에 귀속되는 것이라고 볼 것이고, 따라서 청구인(한국수력원자력주식회사)에게는 당연히 이 사건 처분의 취소 등을 구할 법률상 이익이 있는 것이며, 청구인의 직원인 OO원자력본부장 OOO을 대리인으로 한 이 사건 청구 역시 행정심판법 제14조 규정에 의하여 적법한 것이다. (2) 지하수법 제9조의4 제1항 규정에 따라 지하수의 수량 또는 수질에 영향을 미치는 행위로서 대통령령이 정하는 행위를 하기 위하여 토지를 굴착하고자 하는 자는 건설교통부령이 정하는 바에 따라 그 내용을 미리 시장·군수에게 신고하여야 하고, 같은법 시행령 제14조의3 제1항 제2호 규정에 따라 굴착지름이 75밀리미터 이상인 지질조사를 하는 경우가 이 사건에 해당하는 경우인 바, 청구인이 2003. 6. 13. 피청구인에게 원전수거물 관리시설 부지선정을 위한 사전 예비 지질조사 목적의 이 사건 굴착행위 신고에 대하여, 피청구인이 2003. 6. 17. 최근 OO군의 상황은 방사성 폐기물 처분장에 따른 군민의 의견이 팽배해 군민간 갈등이 심화되고 이에 따른 집회 및 시위가 계속되고 있어, 원자력에 대한 관심이 가장 민감한 사안으로 대두되고 있는 시점에서 지질조사에 따른 굴착행위는 군민의 정서에 혼란만 초래될 사항으로 예상된다는 사유로 반려처분한 것에 대하여 살피건대, 지하수법 제1조에서 이 법은 지하수의 적절한 개발·이용과 효율적인 보전·관리에 관한 사항을 정함으로써 지하수개발·이용의 적정을 기하고 지하수오염을 예방하여 공공의 복리증진과 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 지하수법시행규칙 제9조의4에 의한 굴착행위신고시 필요한 신고서(굴착위치, 굴착깊이, 굴착지름, 굴착목적 등 기재) 및 첨부서류(① 굴착행위의 위치를 표시한 축척 5천분의 1 이상의 지형도·지적도 또는 임야도, ②원상복구계획서)의 내용 등에 비추어 볼 때, 지하수법 제9조의4 제1항 규정에 의한 이 사건 굴착행위 신고를 신청인이 일정한 법률사실 또는 법률관계에 관하여 행정청에 일방적으로 통고함으로써 그 효력이 발생하는 신고(행정절차법 제40조 제1항에서 규정하는 "법령 등에서 행정청에 대하여 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 신고"와 동일한 의미)로 보아 신청의 형식적 요건에 하자가 없는 한 행정청이 이를 반드시 수리하여야만 하는 성질의 것으로는 볼 수 없다 하더라도, 지하수법 제7조에서 지하수를 개발·이용하고자 하는 자는 시장·군수의 '허가'를 받아야 한다고 규정하면서도 같은 법 제9조의4에서는 이 사건과 같이 지하수에 영향을 미치는 굴착행위를 하는 경우에 있어서는 그 내용을 미리 시장·군수에게 '신고'하여야 하는 것으로 규정하고 있어, 이러한 굴착행위의 신고 수리여부를 판단함에 있어서는 위 '허가'와 같은 정도로 행정청에 광범위한 재량이 인정되는 것이라고 볼 수 없고, 관계법령에 별도의 규정이 있다거나 특별한 사정이 있는 경우를 제외하고는 다른 사유를 들어 이 사건 굴착행위 신고에 대하여 불수리 또는 반려처분 하는 것이 허용되지 아니하는 것으로 보아야 할 것인 바, 이 사건 피청구인의 반려처분 사유로서 관계법령에 위배되는 사실이나 다른 특별한 사정을 제시하지 않고, 단지, 최근 방사성 폐기물 처분장 관련 군민간 갈등이 심화되는 민감한 시점에서 이 사건 지질조사에 따른 굴착행위는 군민의 정서에 혼란만을 초래할 것으로 예상된다는 이유를 들어 이 사건 굴착행위 신고수리를 거부한 것은 피청구인이 주어진 재량권을 일탈하여 이 사건 신고수리 여부를 판단한 것으로서 위법한 처분이라 볼 것이다. (3) 그밖에 피청구인의 다른 주장에 대하여 살펴보면, 이 사건 굴착행위로 인하여 사회적 혼란이 초래된다는 주장이나 헌법상 보장된 지역주민의 권리 침해가 우려된다는 주장 등은 그 근거를 찾기 어렵고, 민원조정위원회의 심의를 거쳐 반려처분의 최종결정을 함으로써 절차적 정당성을 확보하였다고 주장하나 그로써 이 사건 처분의 위법성 조각사유가 되지는 못하며, 또한 피청구인은 원전수거물 관리시설 유치신청을 한 사실이 없고, 굴착행위 신고부지 주변에 인근 OO읍 OO리 4구 주민 46세대 77호가 밀집하여 거주하고 있고, OO서초등학교가 바로 옆에 위치하여 원전 방사성폐기물 부지로 될 것이라는 주민들의 불안감 과중, 기타 부지유치를 반대하는 군민들의 정서에 미칠 영향 등을 종합 고려하여 반려 처분한 것이므로 이 사건 처분이 정당한 것이라 주장하나, 이러한 주장들 또한 이 사건 청구인의 굴착행위신고와 직접적 인과관계를 갖고 있는 사실이나 추측이라고 보기는 어렵고 더욱이 이 사건 신고수리 제한사유가 될 수 없는 것이 자명하므로 이 또한 피청구인의 주장은 이유 없는 것이라 하겠다. 5. 결 론 그렇다면, 이 사건 굴착행위신고 반려처분의 취소를 구하는 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.